ICSID 판례 분석결과
전문가 "과도한 공포감도 문제지만 낙관론도 경계해야"


한미 자유무역협정(FTA) 비준안 처리의 핵심쟁점인 투자자 국가소송제도(ISD)에 대한 찬반논쟁이 시위로 확산되고 있다.

야당과 재야시민단체들은 ISD의 폐해사례를 들어 위험성을 부각시키고 있고 정부와 여당은 내국인의 대외투자 안전장치라며 문제가 없다는 입장이다.

전문가들은 이에대해 ISD를 주로 다루는 국제투자분쟁해결센터(ICSID)의 중재판정 사례를 들어 과도한 공포감도 문제지만 '아무런 위험이 없다'는 낙관론도 경계해야 한다고 지적한다.

◇ISD의 분쟁해결 절차

ISD는 영문으로 'Investor-State Dispute Settlement'이다. 말 그대로 투자유치국 정부가 협정상 의무, 투자계약 또는 투자인가를 위배해 투자자에게 손실이 발생하는 경우 해당 투자자가 투자유치국 정부를 상대로 국제중재를 요청할 수 있는 제도다.

제도의 취지는 나라마다 다른 법체제와 정책상황으로 외국인 투자자들의 불안을 해소하고 투자 안정성을 확보하기 위해 국제기구의 분쟁해결 절차를 밟는 것이지만 종종 다국적기업이 사적 이익을 위해 악용한 전례도 있다.

ISD의 분쟁해결 절차는 6개월간의 냉각기간 양자해결을 시도하다 그래도 분쟁이 해소되지 않으면 3년내 중재신청서 제출-본안 전(前) 항변-본안심리-판정-집행 절차를 밟는 형식으로 이뤄진다.

미국 관련 ISD는 지금까지 총 123건이 제출됐는데 기업이 108건, 미 정부가 15건을 냈다. 미 기업이 외국정부를 상대로 한 소송 가운데 승소 15건(13.9%), 합의 18건(16.7%), 패소 22건(20.4%), 기타 5건(4.6%)이고 계류중인 건이 48건이다.

외국기업이 미 정부에 낸 소송 15건 가운데는 미 정부 승소가 6건(40%), 계류중 9건이다.

ICSID 협약상 147개 회원국별로 중재인 후보 4명, 조정인 후보 4명 등 8명을 지명한다.

◇ISD 분쟁의 판정 사례

사례#1 = 멕시코 정부는 1970년대 고과당옥수수시럽(HFCS)을 개발해 멕시코 탄산음료시장을 장악한 미국의 카길(Cargill)사에 대해 설탕 이외의 HFCS 등 감미료를 사용하는 음료에 대해 20%의 소비세(IEPS Tax)를 부과했다.

멕시코는 카길사와 자국 설탕업체를 같다(동종 상황)고 볼 수 없으며 국적에 기반한 차별조치가 아니라고 주장했지만 카길사는 북미자유무역협정(NAFTA)상의 내국인대우, 최소기준대우, 수용 등을 어겨 피해를 봤다며 중재를 ICSID에 요청했다.

ICSID는 이에대해 3년여간의 심리를 거쳐 카길사와 멕시코 설탕제조업체는 음료제조업체에 대한 공급자로 동종상황에 있고 고의적인 표적화로 최소기준대우 의무를 위반했으며 자국 제조 설탕 사용시 세제혜택을 부여함으로써 이행요건부과금지 조항을 어겼다고 판정했다.

다만 최혜국대우 및 수용 조항 위반요청은 기각하고 카길사가 제시한 1억달러의 청구액중 멕시코 정부가 7천730만달러를 배상하라고 주문했다.

사례#2 = 미국의 쓰레기처리업체인 애지니언(Azinian)사는 멕시코 한 도시(Naucaplan)와 용역계약을 맺었다가 사업실적 부풀리기, 파산상태 등을 들어 시 정부로부터 계약 파기 통보를 받자 1997년 중재신청을 했다.

NAFTA상의 간접수용, 최소기준대우를 어겼다는 것이다.

하지만 ICSID는 애지니언사가 계열체결상 실적을 부풀리는 등 위법행위를 했고 계약내용을 준수하지 않아 간접수용에 해당하지 않는다고 판정했다. 또 멕시코 법원이 판단한 계약무효 결정도 정당하다며 기업의 청구를 기각했다.

사례#3 = 미국의 투자펀드인 AIG 캐피털파트너스는 카자흐스탄 알마티에서 주상복합주택 프로젝트에 참여해 부지를 매입하고 건설계약을 체결했다.

카자흐스탄정부는 사업부지가 국립수목원 부지에 해당한다며 건설사업 중단을 통보했고 시 의회는 프로젝트 중지, 사업부지 환수를 결의했다.

이에대해 ICSID는 국립수목원 부지라 하더라도 사업계약을 맺었다가 보상없이 수용한 것은 수용조항 위반이라며 미국의 손을 들어줬다.

◇ISD 분쟁 중재의 준거는 합리성과 비례성

ISD 분쟁 중재의 기준은 양국간 협정문이며 판결의 준거는 합리성과 비례성(비차별성)이 핵심이다.

정부가 외국인투자자가 운영하는 사업, 기업을 규제할 때 합목적성과 합리성을 띠어야 하고 내국산업, 기업과 차별해서는 안된다는 것이다.

실제 사례 1에서 나타난 멕시코 정부는 당시 미국산 HFCS의 수입을 놓고 미국 정부와 무역분쟁중인 상황에서 미국에 압력을 행사하기 위해 카길사를 겨냥해 공정·공평대우(fair and equitable treatment) 의무을 위반했다.

멕시코의 조치가 자국 설탕제조업자를 보호하기 위한 것이었다고 하나 멕시코는 앞서 2005년에도 감미료에 대해 유통세를 도입하려다 관세 및 무역에 관한 일반협정(GATT) 위반으로 이를 철회한 전례가 있었던 점이 치명타였던 것이다.

최근 FTA 반대론자들이 내세우는 필립모리스와 호주 정부의 사례도 마찬가지다. 미국의 다국적 담배회사인 필립모리스는 호주가 국민보건을 위해 담뱃갑에 회사명과 담배명을 삭제하는 조치를 취하려 하자 규제가 불합리하고 합목적성이 부족하다며 이를 간접수용으로 보고 분쟁해결 절차를 밟겠다고 사전 통보한 상태다.

필립모리스와 우루과이의 분쟁도 비슷해 우루과이 정부가 담뱃갑의 겉표지 80%에 금연의 폐해를 담은 사진 등 그래픽워닝(graphic warning)을 의무화하자 필립모리스가 중재를 신청했다.

ICSID 중재인으로 등록된 신희택 서울대 법대교수는 "필립모리스의 사례에서 볼 수 있듯 국가의 정책 자체를 문제삼아 외국기업이 중재요청을 한 사례는 거의 없다"며 "제도가 합리성과 차별성을 띠느냐가 중요한 판단의 기준"이라고 말했다.

미국 벡텔사와 볼리비아 시민간의 물 분쟁 사례 등도 정부와 외국인 투자간의 계약불이행, 계약과정에서의 잘못된 협상 등이 문제가 됐다는 것이다.

◇ISD가 안전하다는 인식도 '문제'..대응역량 키워야

하지만 정부가 주장하듯 공공정책의 배제 등 안전장치를 만들어 놓았으니 '마음을 놓아도 된다'는 식의 대국민 설득도 위험하다는게 전문가들의 지적이다.

신희택 교수는 "ISD가 안심하고 받아들일 것은 아니다"면서 "ISD는 국가가 마음놓고 공공정책을 펴도록 허용하고 있지 않다. 분명 제어요소가 있다"고 말했다.

국민이 원하는 공공의 정책이라 하더라도 국가가 외국인 투자자의 재산이나 사업을 제약할 수 있다면 신중히 정책을 수립해야 한다는 것이다. 이를 간과하다가는 멕시코처럼 막대한 피해보상금을 물 수도 있다는 거다.

이해영 한신대 국제관계학부 교수는 "정부는 전기 통신 등이 ISD적용대상이 아니라고 하고 미래유보가 있어 괜찮다고 하지만 향후 사회복지, 공공질서, 보건 의료 분야에 대해서도 ISD로 제소당할 가능성은 얼마든지 있다"고 말했다.

아르헨티나, 볼리비아, 에콰도르 등 ISD로 인해 홍역을 치른 국가들은 급격한 정책의 변화가 잦았고 포퓰리스트적인 외국인 투자 규제 및 외국인 투자자에 대한 과도한 혜택 부여 등 위기를 자초한 사례로 꼽힌다.

따라서 ISD를 피하기 위해서는 외국인 투자자에 대한 합리적이고 차별성 없는 정책과 함께 관련 전문조직의 신설, 전문가 육성 등이 시급하다.

신 교수는 "FTA상으로 ISD의 소송당사자는 중앙정부여서 정부차원의 분쟁예방기능을 강화하고 대응역량을 키워야 한다"고 말했다.

지금처럼 법무부에 ISD 관련 담당자가 1명에 불과하고 그마저 정기인사로 자리변동이 심한 현실, 전문가 육성책의 부재로는 ISD의 효과적인 대응이 어렵다는 것이다.

정인교 인하대 경제학부 교수도 "ISD의 위험을 줄이려면 포퓰리즘적인 규제를 없애고 중재와 교섭차원에서 전문 통상인력을 육성하는게 시급하다"고 말했다.



민경철 기자